一、监管的逻辑梳理

大家首先要知道，监管的逻辑或者说政府的监管思路，从来都不是凭空而来。监管的走向取决于政府层面对行业发展的理解、整个监管链条上人员的观念以及政府的财政支付能力。监管绝不是某个领导个人意志的体现。正是因此，我们才能在十几年人事沉浮的监管历程中找到一些趋势逻辑。可以说，监管的趋势是所有从业者和监管者达成一致的结果。当然，这个一致并非每个人口头上的拥护，而是以实际行动表现出来的支持。如果你总是表达对某些情况的不满，却从来都是严格甚至加码执行，这只能说明你是一个既喜欢相关政策又爱抱怨的表里不一的人。

废话不多说，从监管的发展过程来看，基本上存在下面三个趋势：

（一）从无序到规范：填补监管空白与完善制度体系

这是监管最基本的发展逻辑，也是任何一个新兴行业必然经历的规范过程。我们之前说过，早期融资担保行业相当于平地起高楼，因此自然有地基不牢的情况出，甚至早期的“建设者”也许根本不知道如何打地基。如此，自然会存在监管空白，进而累积一些风险，也是必然结果。2009年《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》和2010年《融资性担保公司管理暂行办法》的出台，开始填补监管空白，对行业进行初步规范。随着行业问题的不断暴露，2017-2019年一系列监管政策的升级，如《融资担保公司监督管理条例》及其配套制度和补充规定，完善了监管制度体系，提高了监管的有效性和针对性，使行业逐渐走向规范发展的轨道。

这条从无序到有序的逻辑线，可以说非常清晰。这个监管逻辑并无特殊之处，对每一个新生行业，这个过程都不可避免。所以，对于任何一个行业早期的乱象，我们还是要带着必要的宽容去看待，否则我们就只能停留在过去，绝无可能有任何新的发展。

（二）从全面监管到精准聚焦：突出重点领域与主体

这第二个监管发展的逻辑，就开始体现出比较强的行业特性了。我们可以看到，在行业发展初期，监管侧重于全面规范担保公司的经营行为，并未对其中的特定群体进行专门规定，而监管内容也以门槛性与资质性为主。但后来随着行业发展和经济形势变化，监管逐渐聚焦于特定领域和主体。以2020年以来的政策为例，《关于做好政府性融资担保机构监管工作的通知》和《政府性融资担保发展管理办法》，很明显的重点就是政府性融资担保机构，引导其聚焦支小支农主业，精准服务小微企业和“三农”主体。

之所以出现这样的趋势，首先自然是因为行业的发展情况。整个行业从早期国有和民营百花齐放的局面，在经历了暴雷和监管风暴之后，民营担保凋敝，业务逐步向国有担保集中，自然监管的主要对象也就变成了国有的政府性担保公司。第二个原因则是对行业的定位也产生了微妙的变化。虽然行业成立伊始，就背负了相当多的政府期许，但是早期的一直是以商业化机构的方向前行。随着行业自身问题显现，同时我国经济也从高速增长转向平稳发展，政府对于扶持小微企业和“三农”主体的需求增强。此时，担保公司的政策性被进一步凸显，政府对担保公司的定位明确为“准公共服务”，商业属性被逐步弱化。这种情况下出现上述监管趋势也就不足为奇了。

（三）从风险防范到促进发展：平衡风险与发展的关系

这第三个监管逻辑的行业性特点就非常强了。金融类业务，本就具有很强的风险属性。而且这个行业发生风险，往往不局限于行业本身。它的风险有很强的放大效应与溢出效应。同时，担保行业作为一个专门处理高风险业务的行业，稍有不慎，其发展就会被爆发的风险摧毁。但是，如果将其手脚完全束缚，单出以降低风险为监管导向，这个行业的存在必要性也就失去了。因此，监管政策就呈现出在防范金融风险和促进行业发展之间不断徘徊的状态。早期政策主要通过提高准入门槛、规范经营行为等方式防范风险。面对风险的高发，这个强化风险的方向也容易理解。而后期政策在防范风险的基础上，则可以说更加注重促进担保公司的可持续发展。例如，《政府性融资担保发展管理办法》通过强化政策支持和绩效考核，为担保机构提供更多的发展动力和保障，努力实现风险防范与行业发展的平衡。可以想见，如果未来风险再度抬头，控风险将又会成为监管的主流考虑。

不过，我想敏锐的从业者也能发现，不论是控风险还是促发展，监管都有其特定方向。就控风险而言，监管采用的方式是主动出击，一方面提升进入门槛，一方面加强审核力度，试图把风险控制在最小范围内。而促进展的方向也很明确，绝非支持行业重新提升商业属性，而是给予更多的政策支持。比如强化政府补贴力度，让符合标准的企业更多的拿到财政资金；再比如成立融担基金，从更高的层面推动银担分险的业务模式。这些政策对于行业的发展方向的影响是极其显著的。我的老东家，在我离开之前这几年，由于政策执行较好，获得的财政补贴资金比例与金额都大幅提升，同时业内称为“总对总”的银担分险类业务规模，也相当可观。可以说，仅仅几年，整个业务结构出现了颠覆性的变化。

实际上，平衡风险与发展的方式，当然不仅仅只有当下这一种选择。其实采用加强市场竞争，保障市场规则落实，从而淘汰风控能力弱的企业，留下能力强的企业，也是可用的方式之一。之所以没有采用这种方式，一方面由于政府对行业的定位就是去商业化，另外也是由于我国政府与企业都更习惯使用这样的管理方式。

大家注意，上面对于监管逻辑的梳理，只是指出这十几年监管历程的走向，而并非对这些方向的褒贬。看历史、评成败，我们只能站在客观的角度上分析这些政策是否达成其初衷，如果仅仅以个人喜好去支持或反对，那毫无用处。

下面我们就来分析一下，政府对行业进行监管的初衷是什么。

二、监管政策的初衷分析

要分析监管的初衷，我们要知道，政府作为一个组织，是没有什么初衷可言的。有初衷都是这个组织中的人。而人，就有自己的认知与偏好。监管层中，有人喜欢担保、有人不喜欢担保；有人认为担保能够在支持小微企业上发挥重大作用，也有人认为担保只会带来风险和问题。担保监管政策也正是在监管者的各种思想交锋中，经过不断的相互协调，最终呈现出的结果。我们不去假设每个参与决定监管政策者的道德水平，仅从政府管理各种经济事物，保证经济稳定发展的职能出发，可以得出迄今为止的监管政策有如下三个初衷：

（一）防范金融风险

这一初衷可以说是原初目的，毕竟之所以打破监管真空，就是为了处理之前积累的行业风险。金融的稳定可以说是整个市场稳定的基础，而金融的动荡，则几乎必然引起整个市场的动荡。融资担保行业暴雷引发系统性金融风险的问题，我们之前也已经做过分析。因此，防范担保暴雷，降低系统性风险的发生概率，就是担保监管的第一目的。

（二）引导行业发展

如前所述，政府是把融资担保行业作为一个能够协助落实政策的工具在使用，历史上这个工具也确实发挥了其应有的作用。对于这个行业，虽然曾经出现过一些问题，但是政策层面并未像针对一些特殊行业那样，试图同意一些限制让其消失。而是要通过政策的引导，不断导向政府希望的方向上去，让这个行业更顺畅的落实政府需要落实的政策。大家注意，这一点非常重要。这个目的决定了政府层面对担保行业的一些规则限制绝不可能持续强化下去，到了一定程度，一定会适时调整。并且在配合限制的同时，也必然会有相应的政策支持，保证其尽可能生存下去。而政府希望的方向是什么呢？就引出了下面要说的第三个初衷。

（三）支持实体经济发展

这第三个初衷，是自行业诞生以来就赋予的目标。我们可以说，行业的就是为此而生。尤其是在我国，小微企业作为经济发展的毛细血管，具有极其重要的作用。但是由于自身规模和抗风险能力的限制，他们在发展尤其是融资过程中面临诸多困难。担保公司应运而生。对此我们之前的文章也早有介绍，对于这个目标，我想不用多说。但是，需要注意的是，从这个目标中，我们可以得到一个结论：如果融资担保行业不能达成这个目的，或者说政府层面认为担保公司已经不能承担这一任务，那可能行业也就走到尽头了。

在我们梳理了监管的逻辑和分析了监管的初衷之后，我想大家都可能都会关心一个问题，这个问题其实也涉及到一些读者曾经问过我的问题，那就是：监管未来会走向何方呢？我们今天最后就简单的再讨论一下这个问题。

三、监管政策的走向预测

在做出预测之前，我们先简单考虑当下的现状。毕竟，任何监管政策都不能脱离现状存在。对担保行业的监管层而言，目前最重要的环境因素不出以下四条：

（一）当前宏观经济状况面临困难

最近一两年的经济状况，由于国内外的各种局势困扰，一直处在一个较低的水平上。这种情况下，国内中小企业的生存空间被压缩，整个就业市场也受到负面影响。提升人民收入，增加他们的消费意愿和生活水平，是当前政府面临的一个巨大问题。宏观经济的状况，我想不需要多说，大家都会有比较显著的感受。

（二）财政状况不够理想

这是经济状况不理想直接带给政府层面的负面结果。一方面企业难以生存，税收减少；领一方面由于房地产市场的低迷，导致过去依赖土地财政的地方政府收入也大幅减少；再加上近两年中央政府对地方债的控制力度也不断增强。几项因素导致地方财政能力大不如前。而财政状况是支撑政策落实的最强后盾，没有财政的支持，任何政策都难以落地。

（三）行业目前基本稳定

就融资担保行业而言，大规模的风险事件已经基本清理，目前虽然依然有些担保公司出现问题，但是已经不再是集中爆发的状态。整个监管规则的大框架也已经基本完善，需要调整的均在细节层面。同时，政府性担保公司对政策的贴合度也越来越高，基本上已经满足了政策要求的重要指标。从顶层来看，目前担保公司是落实政策的有效工具。

（四）代偿风险有抬头趋势

从近一年的情况来看，由于宏观环境影响，各行各业的生存难度都在增加，担保公司的客户群体也不断下沉。各种批量化的产品也带来了一些高风险客户。因此风险项目数量呈现明显的增加趋势。不过由于支小支农的政策，担保公司大幅压缩了单笔项目的金额，所以从额度上看还在可控范围。但是这种趋势如果持续下去，代偿率一旦突破一些重要关口，不仅会影响政府对担保公司的绩效评价，还会影响合作银行对担保公司的能力评价。

从监管的视角来看，需要考虑的现状大体就是上述四条。在笔者跟朋友的交流中，他们以从业者的视角，认为担保行业实际上还面临很多其他经营上的困境。对此，我毫不否认。不过本文的内容是梳理监管思路，只能尽量站在监管者的角度去思考。对于经营中面临的那些现状问题，我们以后专门写文章处理。

好了，有了对这些现状的基本认知，前面我们又探讨了监管的逻辑和初衷，并且可以预计，对于行业监管的初衷，政府层面并不会进行大幅度的调整。而整个监管逻辑，由于政策惯性，短期内也不可能发生剧烈变化。

基于此，我们可以大体上推测，未来的监管走向会出现下面几种可能：

（一）底层不动，细节升级

因为行业相对稳定，所以底层监管框架不会调整，但是细节会进一步升级，对行业的限制规定会更加细化。可能会对担保公司进行分层管理，尤其是对政府性担保公司，政策上要求的内容会进一步增加，政策倾斜也会更高，也可能会针对某些特色行业进行更细化的支持。比如现在要求支持“支小支农”，未来可能进一步要求支持科技类企业，给科技类业务设定清晰的比例；再比如要求对就业率的贡献要给出明确的规定等。

（二）松绑预期

也许在一些方向上会有一些松绑的性的规定。目前来看，由于担保行业普遍盈利能力下降，政府性担保公司又对政策依赖度较高，同时结合当前财政状况的现状，政府可能会对某些业务放开，比如鼓励一些投贷联动的业务，鼓励担保公司与客户展开跟更多元的合作；再比如允许开展一些创新类业务，将优质的担保债权打包形成ABS资产，提升担保公司流动性等。当然，也可以预计，这些业务即使放开，真正实现落地，也会有一个艰难的过程。

（三）增加科技能力要求与外部协同支持

未来监管可能会直接提出对担保公司的科技能力要求，比如使用区块链技术存储合同，使用AI技术提升风控水平等，并且可能通过政策手段推动担保与外部机构的数据互通，提升担保公司的数据获取能力。因为未来代偿率可能提升，监管层肯定需要对此做出反应，但是也不会采用一刀切的限制来处理这些情况，而会选择帮助担保公司提升风控能力的方式。所以这些政策会兼顾限制与支持，尝试尽量降低担保业务的风险率。而这些情况也绝非笔者猜想，实际上已经有些地区的担保公司在做这些事情，只是未来可能被政策明确。

（四）地区性差异增加

由于这些年行业的各种事情，不同地区的融资担保市场呈现出了诸多差异。很多地方的商业化担保可以说已经基本消失，担保公司更像是政府的派出机构。而有些商业发达的地区，担保公司的发展则还算不错。这种差异也一定会显示在监管层面，未来高层可能会给地方监管层赋予更多的权力，让他们根据地区特点来调整自己的监管规则。可以预见，商业化发展较好的地区，支持的力度会继续保持或者增强。而商业化较差的地区，则有可能进一步收缩监管，缩减支持规模，进而收缩整个担保市场规模，当然，还有一种可能就是放松监管，让当地担保公司在市场上自生自灭。每个地区的会向哪个方向发展，还是要看当地的情况而定。

（五）事业单位化倾向

这一监管可能的趋势对大多数从业者来说，可能是最糟糕的情况，但是我们也不能回避这种可能。由于当前大量担保公司对于政府补贴有很强的依赖性，政府对于这些担保公司的控制力度就天然的在增加。正如前面所说，很多担保公司越来越像政府派出机构。而证明面对关联性如此之强的机构，自然可能考虑使用行政体系的方式对其进行管理，事业单位化就可能成为现实。事实上很多地方政府本身就有些从事担保业务的事业单位，很多政府下面的担保中心就是这种情况。从业者成为事业单位员工，纳入财政体系。除了一些已经出问题的公司，可以肯定的是，这种转换会让从业者收入会大幅下降。

总体上，笔者能够预测的可能性就是上述这些。当然，预测嘛，笔者也完全是依赖自己的经验进行判断。我掌握的信息当然不可能是全面的，并且可能只是很小的一部分。如果你认为我的这些预测都是胡说八道，那么很可能你是对的。但是，无论如何，监管未来的变化，绝非监管层一厢情愿即可实现，他们必须考虑现实的状况与行业的发展情况。实际上，最终的变化，将掌握每一个从业同仁手中。

今天我们对监管的思路进行了分析，并对未来的趋势做了预测。但是，我们需要面对的，永远是现实的状况。我们这个世界的特点就是，任何力量的意志，都不是唯一决定世界发展的因素。监管产生的影响力量有哪些，而当前担保公司已经做出的调整与反应又是什么？这个问题才真正决定了行业的未来。

转载：公众号晓理非叨